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Entretiens à la DGPE du ministère de l’agriculture Raisonner la gouvernance du Projet Agroécologique pour la France

Je m’appuie sur quelques entretiens réalisés avec des concepteurs du Projet Agroécologique (PAE) travaillant à la DGPE[1], ainsi que sur une analyse des documents produits pour présenter le fonctionnement du PAE. Ces entretiens et cette étude documentaire s’inscrivent dans une approche d’analyse cognitive des politiques publiques (Muller, 2000). Il s’agit donc d’appréhender les cadres cognitifs et normatifs mobilisés par les concepteurs du PAE.

Concrètement, le terrain se résume à des entretiens menés avec des hauts fonctionnaires du ministère de l’agriculture, directeurs ou adjoints dans des services de la DGPE (5 entretiens) et au sein du Centre d’Etude et de Prospective (CPE) du ministère (2 entretiens).

Les questions de recherche initiales visaient principalement à enquêter dans deux directions :

  • Une première tentative consiste à interroger les valeurs, les concepts ou les rationalités sous-tendant certaines prises de décisions relatives à la promotion d’une vision de l’AE. Il s’agit de s’intéresser au cadrage des problèmes, des enjeux et des solutions identifiés pour le développement agricole, dans le contexte d’institutionnalisation de l’AE.
  • Dans un second temps, les interrogations portent davantage sur la traduction de ces valeurs, concepts et objectifs des décideurs, dans des instruments d’action publique.

L’objectif est donc de comprendre ce qui compte pour les décideurs, ce qu’ils essayent de faire dans leur activité de normalisation de l’AE, et éventuellement quelle AE leurs actions visent à faire émerger.

Les quelques éléments de résultat à présenter pourraient être de deux ordres :

  1. Les convergences des références conceptuelles des agents de l’Etat chargés de l’élaboration du PAE.
  2. Les logiques sous-tendant les instruments et leviers identifiés, mobilisés ou élaborés pour la promotion de l’AE.

 

  1. Les convergences des références conceptuelles :

Le discours officiel relatif à la transition agroécologique fait coïncider un affichage sur une gouvernance partenariale et concertée du PAE, avec la prise en charge par la puissance publique d’enjeux plus complexes, systémiques et contextualisés identifiés comme étant propres à la transition agroécologique. Les agents de l’Etat font référence aux concepts de « gouvernance » et de « participation », présentés comme particulièrement pertinents au regard de la nature des enjeux environnementaux et sociétaux, qu’il s’agit de gérer autrement. Nous analyserons l’articulation des concepts et des éléments rhétoriques qui construisent cette convergence entre des évolutions institutionnelles et la réponse aux enjeux propres à la transition écologique d’un secteur. Les entretiens montrent également que, pour voir advenir une transition agroécologique, l’acceptabilité sociale de changements profonds à opérer est une préoccupation de premier ordre pour les agents de l’Etat. Par conséquent, l’accent est mis sur la co-construction des politiques publiques. Nous formulons l’hypothèse que le discours historique sur la « cogestion » des politiques publiques entre l’Etat et la profession est renouvelé avec le tournant de la « modernisation écologique » et les références à la « co-construction des politiques publiques ». Au delà d’une cogestion « exclusive », parfois dénoncée pour son fonctionnement oligarchique, l’action gouvernementale entend retrouver une source de légitimité supplémentaire lorsqu’elle affiche l’évolution de cette cogestion, devenue une « gouvernance » plus « inclusive » et « non-normative » du développement agricole. Toujours de manière hypothétique, nous identifions une éventuelle convergence entre un référentiel global autour des expériences participatives dans la modernisation écologique et un référentiel sectoriel autour de l’AE.

En conclusion, on pourrait avancer qu’en mettant en avant une gouvernance plus participative et contextualisée, le MAAF élabore un récit sur la transition comme construction d’un compromis sociétal. L’horizon de l’agroécologie envisagé est celui d’une gouvernance du système agri-alimentaire permettant la coexistence de différents modèles de production agricole, adaptés aux enjeux territoriaux, sociaux, et écologiques affichés. La promotion de l’agroécologie comme une diversité de pratiques professionnelles innovantes, ancrées dans des expériences contextualisées, rencontre donc des réflexions plus larges sur la nécessité de transformer les modes de gouvernance et les processus d’innovation.

 

 

2. Les logiques sous-tendant les instruments et leviers pour l’AE

Nous choisissons de questionner deux modes d’intervention soutenant des innovations pour la transition agroécologique.

  • La première intervention étudiée est celle d’un appel à projet Casdar et de la sélection de projets de GIEE[2]. Il s’agit de soutenir des démarches de professionnels volontaires, sous la forme de sélection et de financement de « projets » pour des expérimentations multi-acteurs.

Une hypothèse est qu’au delà d’un rôle de financement direct des initiatives, de support du risque et de communication, les appels à projet sont aussi des moments de cadrage classique du développement agricole par la puissance publique. La procédure de sélection des dossiers est un moment de cadrage et de contrôle. Dans le cas des appels à projet étudiés[3], les services déconcentrés du ministère (DRAAF) ont pu élaborer leur liste des critères des projets considérés comme « agroécologiques » et « innovants ». Ils ne proposent pas une liste de pratiques, mais des critères autour de la « triple performance » des systèmes deviennent par exemple des conditions.

  • L’autre concerne la formalisation d’un « réseau » d’acteurs visant à favoriser la transition agroécologique dans les territoires.

Il ressort de ces données que les référents ont notamment comme rôle de construire des collaborations multi-acteurs pour la diffusion d’information et l’élaboration de projets. Ils se voient confier la structuration de projets supportant les pratiques agroécologiques. Ils doivent à la fois faire circuler des informations et influencer les pratiques administratives pour assurer le développement de l’agroécologie. Leur rôle est de « mobiliser », « d’inciter », « d’animer ». Pour cela le ministère a engagé un travail de formation de ces référents. Au cours de ces formations, le discours des intervenants sélectionnés par le ministère participent à présenter aux référents les valeurs, les connaissances et les pratiques associés à l’agroécologie par des chercheurs et des membres de l’administration centrale. Le travail administratif qui leur est confié est porteur d’une certaine vision de ce que les acteurs administratifs et les professionnels du développement et les agriculteurs doivent changer dans leurs pratiques.

Il semble donc que ces interventions publiques passant par des soutiens de projets expérimentaux innovants, et de réseaux multi-acteurs pour leurs diffusions, témoignent d’une conception particulière de l’innovation à la fois politique et . Ils diffusent aussi bien des connaissances, que des cadrages sur les démarches d’innovation, et des visions politique sur le futur du développement agricole.

 

[1] DGPE : Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises

[2] Groupement d’Intérêt Economique et Environnemental

[3] AAP Mobilisation Collective pour l’Agroécologie (MCAE) en 2013, AAP « Mobilisation Collective pour le Développement Rural » en 2015, AAP annuel porté par les DRAAF en région pour structurer des Groupements d’Intérêt Environnementaux et Ecologiques…