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Les remaniements d’un terrain

 De l’agroécologie aux politiques alimentaires : modification d’un objet d’étude

 En 2016, je commence ma thèse sur l’institutionnalisation en France de l’agroécologie à l’échelle régionale. Nous sommes alors en pleine mandature Le Foll au ministère de l’Agriculture et à l’affirmation de son plan sur l’agroécologie, définie comme une agriculture à triple performance : économique, sociale et environnementale. Assez rapidement, je choisis mes terrains d’étude selon des critères à la fois pratiques (pouvoir y loger notamment) et scientifiques (comparaison possible entre 3 régions agricoles : Bretagne, Grand Est et Occitanie).

Le problème est que dans ces régions (mais c’est aussi le cas ailleurs) l’agroécologie est un objet politique peu débattu ou encore moins promu par des instruments de politiques régionales spécifiques. Mais si l’agroécologie n’existe pas politiquement dans ces régions, elle doit tout de même être incarnée dans certaines pratiques agricoles d’agriculteurs de ces territoires. Il me suffirait donc de trancher sur le caractère agroécologique de telle ou telle pratique et de comptabiliser les soutiens (politiques et financiers) dont bénéficient les agriculteurs qui les mettent en œuvre. Facile.

Mais comment opérer ce choix ? Le plan national ne dresse pas deux colonnes « pratiques agroécologiques/pratiques non agroécologiques ». D’ailleurs, il prône plutôt des « démarches agroécologiques » allant vers un verdissement de l’agriculture, mais pas de pratiques en tant que telles. De plus, une part conséquente de l’argent des politiques agricoles régionales cible le soutien aux structures de conseil agricole et non pas directement les agriculteurs eux-mêmes. Est-ce que dès lors un soutien aux chambres d’agriculture peut être comptabilisé comme agroécologique ? Cela dépend sans doute de l’affectation en interne de ces fonds, mais les enveloppes budgétaires n’entrent pas dans ces détails… Tout se complique.

Afin d’approcher les politiques de l’agroécologie, je décide alors d’utiliser un proxy, c’est-à-dire d’étudier une autre politique régionale qui servirait de variable significative à la place du soutien politique local à l’agroécologie, tellement diffus qu’il m’apparaissait comme impossible à observer ou mesurer.

De manière assez empirique, j’avais remarqué dans ces régions d’études que de plus en plus de collectivités territoriales mettaient en place des projets politiques alimentaires dont les volets agricoles semblaient s’approcher des préceptes agroécologiques du ministère : relocalisation de l’agriculture, développement des circuits courts, etc. Et si en regardant le développement de ces politiques alimentaires (et la mise en œuvre de leurs instruments) je pouvais éclairer une facette de l’avancée politique de l’agroécologie en région ?

[6 mois plus tard]

De retour après mes enquêtes de terrain, mon objet d’étude s’est passablement complexifié : les politiques locales de l’alimentation portent en fait des projets agricoles tout à fait divers en matière d’actions publiques, de visions normatives, d’acteurs concernés, de partenaires impliqués, de budgets consacrés, etc. En revanche, d’un point de vue théorique, l’analyse de ces initiatives politiques locales semble se rattacher à tout un tas de controverses scientifiques actuelles sur lesquelles je pourrai m’appuyer dans ma thèse. Progressivement, c’est donc le caractère disruptif de l’alimentation, nouvel objet de politiques aricoles, que j’affirme comme mon objet d’étude central. En parallèle, le nouveau gouvernement issu des élections présidentielles de 2017 met en pause le plan de l’agroécologie gouvernementale et lance en grandes pompes les « États généraux de l’alimentation ».

Le glissement de mon sujet de thèse de l’agroécologie à l’alimentation, qui m’apparaissait en première année comme un élément chaotique de plus à l’arc de mon doctorat, semble au final plutôt bien tomber…

https://www.youtube.com/watch?v=_wji4Sr2IOg

Entretiens à la DGPE du ministère de l’agriculture – Raisonner la gouvernance du Projet Agroécologique pour la France

Je m’appuie sur quelques entretiens réalisés avec des concepteurs du Projet Agroécologique (PAE) travaillant à la DGPE[1], ainsi que sur une analyse des documents produits pour présenter le fonctionnement du PAE. Ces entretiens et cette étude documentaire s’inscrivent dans une approche d’analyse cognitive des politiques publiques (Muller, 2000). Il s’agit donc d’appréhender les cadres cognitifs et normatifs mobilisés par les concepteurs du PAE.

Concrètement, le terrain se résume à des entretiens menés avec des hauts fonctionnaires du ministère de l’agriculture, directeurs ou adjoints dans des services de la DGPE (5 entretiens) et au sein du Centre d’Etude et de Prospective (CPE) du ministère (2 entretiens).

Les questions de recherche initiales visaient principalement à enquêter dans deux directions :

  • Une première tentative consiste à interroger les valeurs, les concepts ou les rationalités sous-tendant certaines prises de décisions relatives à la promotion d’une vision de l’AE. Il s’agit de s’intéresser au cadrage des problèmes, des enjeux et des solutions identifiés pour le développement agricole, dans le contexte d’institutionnalisation de l’AE.
  • Dans un second temps, les interrogations portent davantage sur la traduction de ces valeurs, concepts et objectifs des décideurs, dans des instruments d’action publique.

L’objectif est donc de comprendre ce qui compte pour les décideurs, ce qu’ils essayent de faire dans leur activité de normalisation de l’AE, et éventuellement quelle AE leurs actions visent à faire émerger.

Les quelques éléments de résultat à présenter pourraient être de deux ordres :

  1. Les convergences des références conceptuelles des agents de l’Etat chargés de l’élaboration du PAE.
  2. Les logiques sous-tendant les instruments et leviers identifiés, mobilisés ou élaborés pour la promotion de l’AE.

 

  1. Les convergences des références conceptuelles :

Le discours officiel relatif à la transition agroécologique fait coïncider un affichage sur une gouvernance partenariale et concertée du PAE, avec la prise en charge par la puissance publique d’enjeux plus complexes, systémiques et contextualisés identifiés comme étant propres à la transition agroécologique. Les agents de l’Etat font référence aux concepts de « gouvernance » et de « participation », présentés comme particulièrement pertinents au regard de la nature des enjeux environnementaux et sociétaux, qu’il s’agit de gérer autrement. Nous analyserons l’articulation des concepts et des éléments rhétoriques qui construisent cette convergence entre des évolutions institutionnelles et la réponse aux enjeux propres à la transition écologique d’un secteur. Les entretiens montrent également que, pour voir advenir une transition agroécologique, l’acceptabilité sociale de changements profonds à opérer est une préoccupation de premier ordre pour les agents de l’Etat. Par conséquent, l’accent est mis sur la co-construction des politiques publiques. Nous formulons l’hypothèse que le discours historique sur la « cogestion » des politiques publiques entre l’Etat et la profession est renouvelé avec le tournant de la « modernisation écologique » et les références à la « co-construction des politiques publiques ». Au delà d’une cogestion « exclusive », parfois dénoncée pour son fonctionnement oligarchique, l’action gouvernementale entend retrouver une source de légitimité supplémentaire lorsqu’elle affiche l’évolution de cette cogestion, devenue une « gouvernance » plus « inclusive » et « non-normative » du développement agricole. Toujours de manière hypothétique, nous identifions une éventuelle convergence entre un référentiel global autour des expériences participatives dans la modernisation écologique et un référentiel sectoriel autour de l’AE.

En conclusion, on pourrait avancer qu’en mettant en avant une gouvernance plus participative et contextualisée, le MAAF élabore un récit sur la transition comme construction d’un compromis sociétal. L’horizon de l’agroécologie envisagé est celui d’une gouvernance du système agri-alimentaire permettant la coexistence de différents modèles de production agricole, adaptés aux enjeux territoriaux, sociaux, et écologiques affichés. La promotion de l’agroécologie comme une diversité de pratiques professionnelles innovantes, ancrées dans des expériences contextualisées, rencontre donc des réflexions plus larges sur la nécessité de transformer les modes de gouvernance et les processus d’innovation.

 

 

2. Les logiques sous-tendant les instruments et leviers pour l’AE

Nous choisissons de questionner deux modes d’intervention soutenant des innovations pour la transition agroécologique.

  • La première intervention étudiée est celle d’un appel à projet Casdar et de la sélection de projets de GIEE[2]. Il s’agit de soutenir des démarches de professionnels volontaires, sous la forme de sélection et de financement de « projets » pour des expérimentations multi-acteurs.

Une hypothèse est qu’au delà d’un rôle de financement direct des initiatives, de support du risque et de communication, les appels à projet sont aussi des moments de cadrage classique du développement agricole par la puissance publique. La procédure de sélection des dossiers est un moment de cadrage et de contrôle. Dans le cas des appels à projet étudiés[3], les services déconcentrés du ministère (DRAAF) ont pu élaborer leur liste des critères des projets considérés comme « agroécologiques » et « innovants ». Ils ne proposent pas une liste de pratiques, mais des critères autour de la « triple performance » des systèmes deviennent par exemple des conditions.

  • L’autre concerne la formalisation d’un « réseau » d’acteurs visant à favoriser la transition agroécologique dans les territoires.

Il ressort de ces données que les référents ont notamment comme rôle de construire des collaborations multi-acteurs pour la diffusion d’information et l’élaboration de projets. Ils se voient confier la structuration de projets supportant les pratiques agroécologiques. Ils doivent à la fois faire circuler des informations et influencer les pratiques administratives pour assurer le développement de l’agroécologie. Leur rôle est de « mobiliser », « d’inciter », « d’animer ». Pour cela le ministère a engagé un travail de formation de ces référents. Au cours de ces formations, le discours des intervenants sélectionnés par le ministère participent à présenter aux référents les valeurs, les connaissances et les pratiques associés à l’agroécologie par des chercheurs et des membres de l’administration centrale. Le travail administratif qui leur est confié est porteur d’une certaine vision de ce que les acteurs administratifs et les professionnels du développement et les agriculteurs doivent changer dans leurs pratiques.

Il semble donc que ces interventions publiques passant par des soutiens de projets expérimentaux innovants, et de réseaux multi-acteurs pour leurs diffusions, témoignent d’une conception particulière de l’innovation à la fois politique et . Ils diffusent aussi bien des connaissances, que des cadrages sur les démarches d’innovation, et des visions politique sur le futur du développement agricole.

 

[1] DGPE : Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises

[2] Groupement d’Intérêt Economique et Environnemental

[3] AAP Mobilisation Collective pour l’Agroécologie (MCAE) en 2013, AAP « Mobilisation Collective pour le Développement Rural » en 2015, AAP annuel porté par les DRAAF en région pour structurer des Groupements d’Intérêt Environnementaux et Ecologiques…